解读《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕60号文件创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》

    为进一步深化投融资体制改革,调动社会资本投资积极性,推动结构调整、加强薄弱环节、稳固发展基础,去年11月26日,国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)。省发改委遵照省领导同志批示精神,会同省有关部门,起草完成了省政府《关于贯彻国发〔2014〕60号文件创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》,5月27日,以鲁政发〔2015〕12号正式印发实施。这是新常态下,我省深化投融资体制改革,鼓励和引导社会投资健康发展的一份指导性文件,必将对全省拓宽社会资本投资渠道、激发市场主体活力、增强经济发展内生动力发挥重要作用。

    一、《意见》出台的背景和意义

    省委、省政府领导同志高度重视发挥社会投资特别是民间投资的积极作用,多次做出重要批示和专门部署,要求创新投融资机制,创造公平竞争、公开透明的市场环境,激发民间投资活力。全省上下认真贯彻国务院鼓励民间投资健康发展的指导意见和省政府77条实施意见,在鼓励引导社会投资方面取得了明显成效。比如,城市市政基础设施领域,坚持政策引导,通过特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)、设立城镇化投资引导基金等多种方式,积极引导鼓励社会资本参与建设运营,燃气行业市场化水平已达90%,市场化方式建设和运营的城市污水处理厂占总规模的68.9%。林业领域,坚持政府投入为主导和市场化运作相结合,为生态建设和林业产业发展提供多渠道资金保障,去年全省林业社会投资占全部投资的比重达到88%。社会事业领域,鼓励引导社会资本办医办学,民办学校在校学生占全省在校学生的比重,学前教育阶段达到37.6%,高等教育阶段达到18.5%,高中教育阶段达到12.9%,义务教育阶段也达到了5.3%。2010年以来,新增医疗卫生资源中社会办医个数占新增总数的85.9%,床位数占新增总数的51.8%;民办养老机构占各类养老服务机构的比重达到31%,等等。多年来,我省民间投资增长速度一直高于全部投资,民营企业和社会资本在全省经济社会发展中发挥着越来越大的作用。但是,与此同时,我省民间投资仍面临准入门槛高、融资难、结构层次低等因素制约。特别是在进入垄断行业和基础设施行业等领域的政策空间还有障碍,民间投资方向还是主要集中在制造业、房地产和商业餐饮等传统行业。

    当前,经济发展步入新常态,下行压力较大,必须坚持不懈依靠改革推动,正确处理好政府和市场的关系。省政府制定出台《意见》的主旨就是围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,深化投融资体制改革,拓宽民间投资领域,降低准入门槛,更大激发市场主体活力和发展潜力。这既是我省贯彻落实国家“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”系列政策措施的重要举措,也是推动政府和社会资本合作、提高投资效率的有效手段,对推动全省经济社会平稳、健康、可持续发展具有十分重要的意义。

    一是,有利于激发社会投资活力,稳定投资增长,推动经济运行保持在合理区间。《意见》从进一步破除制约民间投资发展的准入障碍入手,着力建立促进民间投资健康发展的保障机制,为市场和社会提供更大空间,为大众创业、万众创新创造更多条件,将有效激活市场主体的积极性和创造性,发挥民间资本对投资的拉动作用,形成顶住压力的有力支撑。

    二是,有利于提升重点领域发展水平,增强公共产品和有效服务供给。我省经济社会发展仍存在薄弱环节和瓶颈制约,特别是公共产品供给能力还有缺口、有欠账。《意见》围绕在这些领域创新投融资机制,鼓励引导社会投资,一方面可以让企业获得更多的市场机会,发挥市场配置资源的决定性作用,促进行业持续健康发展;另一方面也可以增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,使发展成果更好地惠及民生。

    三是,有利于转变政府职能,激发市场主体活力,全力推动各项改革。《意见》进一步体现了解放思想、改革创新,打破“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”;明确社会资本承担公共服务提供者职责,政府承担监督者、合作者职责,进一步理清职责边界。这些都有利于营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境;有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的资金投入渠道;有利于加快形成投资主体自主决策、政府调控有力有效、融资方式丰富多元、市场环境公平开放的投融资体制机制。

    二、《意见》的主要特点

   鼓励引导社会资本参与重点领域建设,应当坚持改革创新,推进关键领域改革,破除体制机制障碍,开展投融资方式和运营管理方式的创新;应当保证合理回报,坚持利益分享、风险共担,建立合理的投资回报和保障机制;应当坚持机制分类,对于不同的项目采取不同的投资、运营和保障机制;应当推动要素流动,努力创造公平、规范的环境,促使人才、资金等关键要素合理流动。《意见》围绕落实这些要求,确定了9大重点领域、9项支持政策和15条实施细则,内容具体,针对性强,主要有以下几个特点:

    一是,进一步明确方向路径。在进入领域上,《意见》在国家确定的7个重点领域基础上做了进一步细化,确定了生态环保、农业水利、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间、教育、医疗健康养老、文化旅游体育等9大领域;对每个领域的合作内容也进行了进一步充实。在进入方式上,实行分类指导,坚持存量让利、增量放开,区别经营性项目、准经营性项目和非经营性项目,探索“使用者付费”和政府购买服务机制,灵活运用BOO、BOT、TOT、委托运营、政府和社会资本合作(PPP)等各种模式,让社会资本有清晰的参与路径,为民间投资“开路”。

    二是,进一步突出政策集成。《意见》制定过程中,我们对国务院指导意见进行了认真学习研究,把分领域中的政策措施进行了集中梳理,把共性的政策进行了归纳总结;结合我们省之前制定出台的政策文件,有针对性地进行了细化完善,特别是对各行业领域的经验做法进行了总结提炼;对外省市的有效举措也进行了吸收借鉴,形成了9条支持政策。努力使《意见》成为全省指导重点领域鼓励社会投资的政策集成和“操作指南”,让企业在参与项目投资建设和行业管理部门在管理服务时,可以“对号入座”,形成合力。

    三是,进一步强化组织保障。为增强工作的针对性、可操作性和实效性,《意见》确定了15项分领域实施细则,既有分行业的,也有综合的,并明确了责任部门,要求根据国家政策文件出台情况,及时制定推出。同时,要求省有关部门建立信息平台,改善投资服务,深入宣传、报道、解读有关政策,使各级更好的理解、借鉴并付诸实施。这些措施的实行,为今后工作开展奠定了坚实的领导和组织保障。

    三、部分政策要点

    投融资体制改革是一项复杂的系统工程,需要各项配套政策保障。《意见》围绕实现社会资本既能进得来,又能留得下,保证有收益、干得好,力求有所突破,提出了9个方面的支持政策。这里重点介绍一下相关政策的关键点:

    一是,破除市场进入壁垒。总的思路是坚持产业化运营、市场化建设的基本方向,打破垄断,开放市场,凡是市场主体能够承担的,全部由市场主体承担;建立和完善市场化体系,为社会资本参与重点领域投资建设和运营创造条件。具体措施包括争取国家在我省开展垄断和特许经营领域向民间资本开放试点,研究制定我省民营企业进入特许经营领域具体办法等。

    二是,建立投资收益合理回报机制。大家知道,创新投融资机制鼓励社会投资的关键是给予社会资本合理的投资回报预期,这也是企业非常关注的方面。《意见》提出,通过授予特许经营权、核定收费标准、给予财政补贴、明确排他性约定,以及通过与经营性较强项目组合开发等方式,吸引社会资本参与项目建设。

    三是,完善价格形成机制。为了保障项目盈利能力,稳定社会投资预期,为社会资本进入创造条件,需要充分发挥价格杠杆作用。《意见》对重点领域价格提出了改革措施。比如,价格调整不到位或者执行政府定价的,政府给予合理补偿;养老机构、民办学校和医疗机构项目,经营者可实行自主定价等等。

    四是,创新融资方式。创新融资方式,为社会资本提供更好地融资服务,是发挥社会资本作用的重要保障。《意见》重点在探索创新担保贷款和预期收益质押贷款等信贷服务、推进农业金融改革、发挥开发性、政策性金融积极作用、支持开展股权和债权直接融资等方面提出了具体措施。

    五是,加大政府投资支持引导力度。鼓励社会资本进入,不意味着政府缺位,相反,应更好地发挥政府投资“四两拨千斤”的带动作用,引导好社会投资方向,提高投资效益。《意见》确定,优化政府投资使用方向和方式,优先支持引入社会资本的项目。发挥各级政府引导基金引导放大效应,通过基金注资等方式,吸引带动更多社会资本进入重点领域建设。

    六是,扩大政府购买服务范围。政府向社会力量购买服务,既是深入推进依法行政、转变政府职能、建设服务型政府的重要环节,也是规范和引导社会组织健康发展,推动公共服务社会化的重要途径。《意见》要求,将政府购买服务所需资金纳入财政预算;今后新增政府公共服务,都要实行政府购买服务方式;允许采取分阶段支付的灵活支付方式。

    七是,加快推进事业单位转企改制和国企改革。当前,我省正在加快推进经营性事业单位转企改制和国企改革,这一过程中将广泛吸引社会资本参与。《意见》将事业单位改制和国企改革与重点领域投融资机制创新有机结合起来,鼓励社会资本参与公立机构改革,引导民营企业参与国有企业改制改组。

    《意见》还就落实土地、税费优惠政策,保障社会资本和国有资本享受同等待遇,提出了具体措施。下一步,省发改委将与省有关部门一起,抓紧研究制定15项分领域实施细则,推动职能转变、细化制度设计、完善配套措施,抓好政策落实,更好地发挥社会资本尤其是民间资本在经济建设和社会发展中的积极作用。

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编辑:zhangff   

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